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放權(quán)的核心在質(zhì)不在量。5月16日公布的《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2013〕19號)，共取消和調(diào)整117項行政審批事項。 

 單從數(shù)字上看，取消和下放的項目數(shù)量是近6年最少的一次。在2007年、2010年和2012年的三份同類清單中，取消和下放的項目數(shù)量分別是，157項、184項和288項。而本次僅為91項。

但針對發(fā)改委的改革力度卻是歷次最大。本次清單中，取消了14項國家發(fā)改委對企業(yè)投資的核準權(quán)，下放了該委員會12項核準權(quán)。而過去的3張清單，僅取消1項，下放2項。本次清單還取消調(diào)整了多項評比和行政性收費。

此前，國務院總理李克強提出了要削減1/3審批項目的任內(nèi)量化指標，稱“改革進入了深水區(qū)”。

六批放權(quán)清單

自2002年國務院取消“第一批”行政審批項目以來，上屆中央政府共開出“六批”清單。其中，2002年至2004年的前三批清單，主要是在取消調(diào)整部門規(guī)范性文件和部分法規(guī)中設定的行政審批事項。

2004年則是依法“放權(quán)”的關鍵節(jié)點，此前一年《行政許可法》頒布實施，使國務院將行政審批與法定的行政許可進行劃分。但慣例上與對企業(yè)投資的“核準”一起，仍統(tǒng)稱為行政審批。如應松年等人認為，從法理上看，許多非行政許可審批項目實質(zhì)也是行政許可。

自此在國務院文件中的行政審批，至少包括三類：既有和新設的行政許可項目，設定為行政許可的審批項目和保留的非行政許可審批項目。

對后兩類項目，國務院專門開具了兩份清單，一是《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62號，以下簡稱62號文）；二是《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號，以下簡稱412號令）。

其中62號文涉及211個項目，412號令涉及500個項目。在此之后，政府對公民、企業(yè)、非政府組織特定行為的批準即應該辦理為行政許可。而政府內(nèi)部及其與其他國家機關之間的批準仍可稱為審批。上述711個遺留項目，是一種過渡期的選擇，也因此成為2007年至今四批清單取消調(diào)整的主要項目。

這711個項目中，迄今已經(jīng)有220項被取消，占近6年取消項目總數(shù)的42.56%；其中71項被下放，占近6年下放項目總數(shù)的24.05%；可見其是治理的重點。5月16日公布的117項清單中，取消和下放以這兩項文件為設定依據(jù)的項目，是近6年來數(shù)量最少的一次。

部委遺留難題

值得注意的是，本次清單對國家發(fā)改委“核準”項目進行了史上最大批量的取消和調(diào)整。此前3批清單中，這些核準權(quán)僅被取消1項，下放2項。此次清單中則涉及取消14項，下放12項。

這些項目以《國務院關于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號，以下簡稱20號文）及其《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》（以下稱《目錄》）為設定依據(jù)。這組2004年頒布的文件，賦予發(fā)改委在66類企業(yè)投資項目的核準權(quán)。

《目錄》雖曾多次修訂，并由該委負責人傳出“將削減一半”的計劃，但至今施行的仍是2004年本。各地據(jù)其制定的地方目錄，也只能在省一級核準權(quán)上向下部分調(diào)整。今年“兩會”后發(fā)布的《關于實施〈國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務分工的通知》則顯示，新修訂的《目錄》最遲需在6月底前發(fā)布。

“核準”的權(quán)力，本是國務院依據(jù)投資體制改革意見，不再單純以投資規(guī)模“審批”所有投資項目，對其中企業(yè)投資項目，在投資管理部門，即國家發(fā)改委代以更為簡化的“核準”程序。但針對66類項目仍有參加座談的企業(yè)負責人提出意見。

在現(xiàn)有部委局中，還存在大量行業(yè)管理和社會管理事務的審批權(quán)。本版圖形統(tǒng)計顯示，在過去四批次取消和下放行政審批項目中，涉及較多的部委局是商務部、質(zhì)檢總局、證監(jiān)會、發(fā)改委等部門，較少的是公安部、國土部、民政部等。

其中，商務部以取消和下放74項審批權(quán)居于榜首，尤以2010年第五批清單中最多。當年該部下放36項涉及外商投資的審批權(quán)至省一級。這可能緣起于金融危機和入世十周年，商務部在此情況下將投資審批權(quán)下放，以繼續(xù)吸引外資。

公安部、民政部等涉及社會管理領域的審批，則需要國務院和地方層級共同研究調(diào)整。金融領域三個監(jiān)督委員會，由于系垂直管理部門，往往下放事項較多。國土部的審批調(diào)整較少，與其大量審批權(quán)已經(jīng)集中在省一級國土管理部門有關。這類項目時有下放。

中國各級政府仍然掌握預算內(nèi)的大量投融資資源，在涉及政府性資金的投資領域，《政府投資管理條例》在2010年征求意見后，也還沒有公布實施。《預算法》則仍在修訂。此次調(diào)整的審批事項基本不涉及這一領域。

比如，市場上熱議的投資擴建民用機場事項。上屆政府將“擴建機場：總投資10億元至20億元的項目核準”的核準權(quán)由國家發(fā)該委，下放至國務院行業(yè)主管部門和省級政府發(fā)改委。而本次“取消”的第1項則為，“國家發(fā)展改革委”實施的“企業(yè)投資擴建民用機場項目核準”。據(jù)其設定依據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》規(guī)定，“擴建機場：總投資10億元及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目按隸屬關系由國務院行業(yè)主管部門或地方政府投資主管部門核準。”

 所以，本次清單的意思是，企業(yè)投資20億元以上的機場擴建項目，也轉(zhuǎn)由民航局和地方發(fā)改委核準。目前地方機場擴建，既有注入政府性資金的，也有依靠原有機場集團投資的方式。涉及政府性資金投資（尤其投資比例超過30%）的項目，仍要經(jīng)過政府間的審批程序。

在應對政府內(nèi)部“審批”事項復雜，多年來已形成“跑部錢進”態(tài)勢。國務院也準備減少涉及大量部委審批的專項轉(zhuǎn)移支付，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付份額。但是，由于財政收入增幅縮減，又需要嚴格管控中央財政支出，這一改革能否施行仍待觀察。

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